“事权与财权相统一”
1979年实施利润分成制改革时,首都钢铁公司(以下简称“首钢”)同中央政府签订定额承包经营责任制合同。结果,一方面,首钢的利润以年均20%的速度增长,留利大幅度增加。这既增加了企业的投资规模,也大幅提升了职工收入。另一方面,中央政府也获得了稳定增长的利润。这一改革成果极大地促进了财政体制的进一步改革,即1988年我国实行的“财政包干”体制改革。
1988年财政改革的初衷,是让政府的财政收入保持稳定增长的态势。但没有料到,国营企业利润增长的速度远远超过财政收入的增长速度,使得财政收入占GDP的比重持续降低。财政扩权改革导致中央政府的财力相对萎缩。从20世纪80年代末期到90年代初期,全国财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重,即“两个比重”不断下降。理论界展开了振兴财政的大讨论,为实施“分税制”改革作理论上的论证。
要振兴财政,需要构建一种体制机制,从根本上扭转“两个比重”不断下降的局面。在1992年我国决定建立社会主义市场经济体制这一大背景下,1994年国家推行分税制改革。这项改革带有“一箭双雕”的意图。一是建立一种体制机制,规范和科学处理政府间的财政分配关系。二是通过建立体制机制,达到提高“两个比重”的目的。
财政体制改革的核心问题是,妥善处理中央与地方政府财力分配和事权划分的关系。在这个核心问题上,1994年分税制改革所确立的基本原则是“事权与财权相统一”。在实施分税制的20世纪90年代中后期,处理中央和地方政府财力与事权关系时,一直遵循这一原则。其首要任务是“振兴财政”,体现在提高“两个比重”;在此基础上,确立政府间转移财力的有效机制,建立完善的财政转移支付制度。
建设现代财政制度
进入21世纪,我国经济持续快速增长,各级政府财力大幅度提升。政府财力的增强,为财税改革提供了坚实的财力保障。为了建立适应社会主义市场经济体制要求的公共财政体系,我国财税体制改革主要从三个方面推进。一是完善预算管理制度;二是完善财政体制改革;三是实施税制改革。
自1994年分税制后一直沿袭的“事权与财权相统一原则”的表述,在2007年党的十七大报告中变为“财力与事权相匹配原则”,意味着财政体制改革的思路发生了一些变化。经过十几年的运行,分税制改革适应了我国社会主义市场经济体制的客观要求,分税制作为一项基本财政制度已经定型。因此,需要在现有基本框架的基础上,进一步完善分税制的内涵,对分税制进行结构性改革,着力点在于促使中央和地方政府的“财力与事权相匹配”。
“财力与事权相匹配原则”,在党的十八大报告中得以延续。2012年党的十八大报告明确提出,“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”,确立了财政管理体制进一步改革所应遵循的原则。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“建立事权和支出责任相适应的体制”。如此来看,尽管党的十七大以来,对于中央与地方在财力分配和事权划分方面所应遵循原则的表述上发生了一些变化,但其内涵是一脉相承的,涉及的核心问题并没有改变,那就是政府的事权、支出责任和财力究竟如何配置才是适宜的,才符合科学的财政管理体制的要求。
2017年党的十九大召开,宣示中国特色社会主义进入新时代。在这一背景下,财政体制的进一步完善,首先要落实到建立适应我国全面建成小康社会要求的财政管理体制。进一步看,根据党的十九大部署的实现“两个一百年”奋斗目标的蓝图,从2020年到2035年,我国的财政要从大国财政向强国财政迈进。与此相适应,财政体制要顺应这一需要,继续深化改革,建设“适应社会发展要求,政府事权清晰、支出责任明确、财力分配合理”的现代财政制度,从而为财政继续发挥治理国家的基础和重要支柱作用提供制度保障。
(作者系中央财经大学财政税务学院教授)
